Oleh :
Nazhif Ali Murtadho
Alumni Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Airlangga Surabaya dan Calon Mahasiswa Doktor Ilmu Hukum
Penegakan hukum tindak pidana korupsi di Indonesia tengah menghadapi ujian yang bukan sekadar teknis, melainkan menyentuh akar filsafat hukumnya sendiri: di mana batas antara kesalahan administratif dan kejahatan korupsi? Pertanyaan ini bukan baru, tetapi terus berulang dalam berbagai kasus, mulai dari perkara impor gula yang berujung abolisi, kasus direksi BUMN yang dibebaskan di tingkat kasasi, hingga konflik norma antara Undang-Undang Administrasi Pemerintahan dan Undang-Undang Tipikor. Kesemuanya mengisyaratkan bahwa masalah ini bukan semata soal siapa yang bersalah, melainkan soal apakah hukum kita benar-benar menyediakan ukuran yang tepat untuk menilainya.
Dalam lanskap penegakan hukum saat ini, Pasal 603 dan Pasal 604 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP Nasional yang merupakan pembaruan atas Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, masih menyimpan banyak ambiguitas. Frasa “melawan hukum” dan “merugikan keuangan negara” terus diperdebatkan, bukan hanya di ruang akademik, tetapi juga di ruang sidang pengadilan. Ketidakpastian ini bukan hanya merugikan terdakwa, tetapi juga melemahkan kepercayaan publik terhadap sistem hukum itu sendiri.
Dua Konsep yang Kerap Dicampuradukkan
Salah satu sumber kekacauan terbesar dalam penegakan hukum tipikor adalah pencampuradukan antara “kerugian negara” dan “kerugian keuangan negara”. Kedua frasa ini secara konseptual berbeda, namun dalam praktik hukum sering diperlakukan seolah identik. Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 66/PUU-XXIV/2026 akhirnya memberikan penegasan penting: frasa “kerugian negara” dalam Pasal 20 ayat (5) dan ayat (6) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan harus dimaknai sebagai “kerugian keuangan negara”. Penegasan ini bukan soal redaksi semata, melainkan koreksi atas kekeliruan konseptual yang sudah lama mengakar.
Secara normatif, “kerugian negara” merupakan konsep yang lebih luas, mencakup kekurangan uang, surat berharga, dan barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagaimana didefinisikan dalam Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Ia lahir dari kelalaian administratif dan berorientasi pemulihan. Sebaliknya, frasa “kerugian keuangan negara” dalam rezim tindak pidana korupsi memiliki syarat yang jauh lebih ketat: harus berupa actual loss atau kerugian yang nyata-nyata telah terjadi dan dapat dihitung secara konkret, bukan sekadar potensi kerugian. Hal ini ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016 yang menghapus kata “dapat” sebelum frasa “merugikan keuangan negara” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU Tipikor, mengubahnya dari delik formil menjadi delik materiil.
Implikasi dari perbedaan ini sangat nyata. Ketika seorang kepala desa melakukan kesalahan prosedural dalam penggunaan dana desa, misalnya keliru mencatat laporan keuangan, apakah itu langsung menjadi tindak pidana korupsi? Atau ketika seorang direktur BUMN mengambil keputusan investasi yang berujung rugi, apakah kerugian perusahaan serta-merta menjadi kerugian keuangan negara? Jawabannya tidak sesederhana itu. Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026 secara tegas menyatakan bahwa penggunaan frasa “kerugian negara” dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan adalah keliru secara konsep perundang-undangan, karena mencampuradukkan dua rezim hukum yang berbeda paradigma: pemulihan dan pemidanaan.
Kekeliruan konseptual ini juga terlihat dalam konteks keuangan BUMN. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang perubahan UU BUMN secara tegas menyatakan bahwa kerugian BUMN bukanlah kerugian keuangan negara. Penjelasan Pasal 4B undang-undang tersebut mempertegas pemisahan rezim hukum antara keduanya. Namun dalam berbagai putusan pengadilan, kerugian perusahaan negara tetap saja dikategorikan sebagai kerugian keuangan negara tanpa mengindahkan perkembangan legislasi tersebut. Di sinilah ketidakkonsistenan itu berakar.
Maladministrasi Bukan Korupsi
Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026 juga mempertegas prinsip yang sebenarnya sudah lama diakui namun jarang konsisten diterapkan: hukum pidana adalah upaya terakhir (ultimum remedium), bukan pintu masuk pertama dalam penyelesaian persoalan tata kelola pemerintahan. Pasal 20 ayat (4) Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mengatur bahwa jika terdapat kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian keuangan negara, maka terlebih dahulu dilakukan pengembalian kerugian keuangan negara dalam waktu paling lama 10 hari kerja. Mekanisme administratif ini seharusnya menjadi jalur utama sebelum aparat penegak hukum mengambil alih.
Pasal 21 UU Administrasi Pemerintahan bahkan memberikan kompetensi absolut kepada Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) untuk menilai ada atau tidaknya penyalahgunaan wewenang yang dilakukan pejabat pemerintahan. Artinya, sebelum jaksa menentukan apakah seseorang melakukan tindak pidana korupsi melalui penyalahgunaan wewenang, seharusnya ada pengujian administratif terlebih dahulu. Namun kenyataannya, jalur ini kerap diabaikan. Begitu ditemukan indikasi kerugian keuangan negara, aparat penegak hukum langsung melangkah ke ranah pidana. Akibatnya, maladministrasi murni berupa kesalahan prosedur, kelalaian birokrasi, atau keputusan yang cacat secara administratif namun tanpa niat jahat (dolus malus), bisa langsung berujung dakwaan korupsi.
Persoalan mens rea atau niat jahat menjadi krusial di sini. Dalam prinsip hukum pidana, tiada pidana tanpa kesalahan. Pasal 36 ayat (2) KUHP Nasional menegaskan bahwa perbuatan yang bukan merupakan kealpaan wajib dibuktikan unsur kesengajaannya. Artinya, pengetahuan (wetens) dan (willens)kehendak pelaku untuk merugikan keuangan negara harus terbukti secara nyata, tidak cukup hanya dengan membuktikan bahwa kerugian telah terjadi. Tanpa pembuktian mens rea yang memadai, kriminalisasi kebijakan adalah keniscayaan yang menakutkan bagi para pejabat publik.
Kasus mantan Direktur Utama Pertamina Karen Agustiawan menjadi pelajaran berharga. Ia sempat dihukum di tingkat pertama dan banding atas keputusan investasi di Blok BMG Australia yang merugi. Namun di tingkat kasasi, Mahkamah Agung membebaskannya karena keputusan tersebut dinilai merupakan keputusan bisnis yang sah melalui business judgment rule (BJR). Inti BJR adalah bahwa seorang direksi tidak dapat dimintai pertanggungjawaban pidana atas keputusan bisnis yang dibuat dengan itikad baik dan untuk kepentingan perusahaan, meskipun keputusan itu kemudian merugikan. Pertanyaannya adalah mengapa uji BJR tidak dilakukan sejak awal penyelidikan? Berapa sumber daya negara yang terbuang sia-sia dalam proses panjang yang berakhir dengan pembebasan?
Membangun Batas yang Tegas dan Proporsional
Perdebatan soal siapa yang berwenang menghitung kerugian keuangan negara juga menjadi bagian dari ketidakpastian hukum yang perlu dibenahi. Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 menegaskan kedudukan konstitusional Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga yang berwenang mengaudit keuangan negara berdasarkan Pasal 23E ayat (1) UUD 1945. Namun, penegasan ini tidak boleh dimaknai bahwa hanya BPK yang dapat menjadi satu-satunya dasar pembuktian kerugian negara dalam proses pidana. Unsur pidana tetap harus dibuktikan oleh aparat penegak hukum di hadapan hakim, meliputi perbuatan melawan hukum, hubungan kausal, dan niat jahat. BPK menetapkan angka kerugian; pembuktian pidananya tetap tanggung jawab jaksa dan hakim.
Yang tak kalah penting, Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026 juga memiliki dimensi penting bagi tata kelola pemerintahan yang lebih sehat. Ketika setiap kesalahan administratif berpotensi langsung berujung pada dakwaan korupsi, pejabat publik akan cenderung paralisis dalam mengambil keputusan strategis. Inovasi kebijakan terhambat. Penyerapan anggaran melambat. Pertumbuhan investasi terganggu. Kondisi ini telah diakui secara eksplisit dalam Putusan MK Nomor 25/PUU-XIV/2016 yang menyatakan bahwa kriminalisasi kebijakan berdampak pada stagnasi penyelenggaraan negara. Memberikan ruang yang proporsional antara koreksi administratif dan penindakan pidana bukan berarti melemahkan pemberantasan korupsi, melainkan justru membuatnya lebih tepat sasaran dan bermartabat.
Ke depan, pembentuk undang-undang perlu membenahi beberapa kelemahan mendasar. Pertama, unsur “melawan hukum” dalam delik tipikor perlu dirumuskan lebih tegas, agar tidak setiap pelanggaran administratif di berbagai sektor lingkungan hidup, perbankan, pajak, atau kehutanan otomatis memenuhi syarat sebagai tindak pidana korupsi. Kedua, metode perhitungan kerugian keuangan negara perlu diseragamkan agar tidak bergantung pada interpretasi masing-masing auditor yang hasilnya bisa berbeda-beda di hadapan hakim. Ketiga, mekanisme uji administratif melalui PTUN dan pengembalian kerugian secara sukarela harus dijadikan tahap wajib yang harus dilalui sebelum proses pidana dimulai.
Putusan MK Nomor 66/PUU-XXIV/2026 bukan sekadar koreksi redaksional atas sebuah frasa dalam undang-undang. Ia adalah sinyal konstitusional yang mengingatkan bahwa hukum harus proporsional, terukur, dan adil. Antara kesalahan yang harus diperbaiki dan kejahatan yang harus dihukum, terdapat jarak yang tidak boleh dihapus begitu saja oleh semangat pemberantasan korupsi yang tergesa. Keadilan bukan hanya soal menghukum yang bersalah, tetapi juga soal tidak menghukum yang sebenarnya hanya keliru.
————– *** ——————
